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東北老工業(yè)基地破產(chǎn)法實(shí)施的困局與新局

——以鞍山法院破產(chǎn)審判工作為視角

遼寧省鞍山市中級(jí)人民法院民四庭法官 于淼

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家學(xué)者：

大家下午好！

非常榮幸受邀參加本次論壇并發(fā)言，我今天和大家交流匯報(bào)的題目是《東北老工業(yè)基地破產(chǎn)法實(shí)施的困局與新局—鞍山法院破產(chǎn)審判工作為視角》。做這個(gè)主題發(fā)言主要是想與大家一同探討解決破產(chǎn)法在東北老工業(yè)基地實(shí)施的困境在哪里、突破點(diǎn)又在哪里的問(wèn)題，但引發(fā)我思考的種子是源于我在遼寧鞍山法院辦理破產(chǎn)案件的所見所感，同時(shí)我認(rèn)為鞍山地區(qū)呈現(xiàn)出的問(wèn)題有一些是共性問(wèn)題，在其他地區(qū)也不同程度存在。所以如我下面的發(fā)言有以偏概全之處，還請(qǐng)大家多包涵，批評(píng)指正。

破產(chǎn)法實(shí)施過(guò)程中有一個(gè)很特殊的現(xiàn)象是區(qū)域性特征明顯。2019年，全國(guó)法院受理破產(chǎn)案件共計(jì)18000余件，從地域分布來(lái)看，主要集中在江浙及東南沿海地區(qū)。破產(chǎn)法實(shí)施的這種區(qū)域性特征，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相連。東部沿海地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，優(yōu)勝劣汰規(guī)律體現(xiàn)充分，依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力和現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，破產(chǎn)工作已經(jīng)進(jìn)入良性循環(huán)。相比之下，東北地區(qū)潛在的破產(chǎn)案件多，有客觀需求，但有案難破，困難不少，與先進(jìn)地區(qū)尚有差距。從事破產(chǎn)審判工作后，經(jīng)常聽到有的投資人直言不諱地說(shuō)東北是投資人的傷心地，投資不過(guò)山海關(guān)。大學(xué)生擇業(yè)現(xiàn)在也是孔雀東南飛的多，向東北飛的少。門難進(jìn)，臉難看，事難辦的現(xiàn)象雖大有改觀，但是門好近，臉好看，就是事不辦的現(xiàn)象還時(shí)有存在。這些現(xiàn)象及折射出的觀念差異問(wèn)題與破產(chǎn)法在東北實(shí)施不善不無(wú)關(guān)系。

結(jié)合我在鞍山法院從事破產(chǎn)審判工作的所見所感，具體分析一下其中存在的主要問(wèn)題及原因： 

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完善。

東北老工業(yè)基地由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，優(yōu)勝劣汰的“汰”字功能尚未完全發(fā)揮作用，仍然存在大量隱形的“僵尸企業(yè)”未遵循市場(chǎng)規(guī)律退出市場(chǎng)。

第二，破產(chǎn)法律文化尚未全面普及。

由于缺少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浸潤(rùn)，東北地區(qū)對(duì)破產(chǎn)法律制度還很陌生，甚至是抵觸。社會(huì)、政府、甚至是部分法院工作人員對(duì)破產(chǎn)的認(rèn)識(shí)還存在誤區(qū)。部分債務(wù)人對(duì)于破產(chǎn)仍然心存“恥感”；政府往往缺乏主動(dòng)解決破產(chǎn)衍生問(wèn)題的本位意識(shí)，認(rèn)為一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序就是法院的事，甚至將相關(guān)職能曲解為“法院的職責(zé)”，這在很大程度上也掣肘了破產(chǎn)案件的依法受理，諸多非市場(chǎng)化因素仍然成為破產(chǎn)受理的法外門檻；有的法官對(duì)破產(chǎn)工作的規(guī)律性和特殊性認(rèn)識(shí)不清，按照審理訴訟案件的方式辦理破產(chǎn)案件，缺乏主動(dòng)與政府溝通協(xié)調(diào)的意識(shí)和自覺(jué)；有的雖然有溝通意識(shí)，并且能夠付諸行動(dòng)，但經(jīng)過(guò)幾次碰壁后，灰心喪氣，熱情減退。

第三，常態(tài)化、規(guī)范化的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立。

“府院聯(lián)動(dòng)”在破產(chǎn)語(yǔ)境中是一個(gè)被反復(fù)談及的話題。因?yàn)槠飘a(chǎn)工作不是單純的司法活動(dòng)，還要解決大量的社會(huì)問(wèn)題，離不開當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，目前這種支持最優(yōu)的體現(xiàn)方式就是“府院聯(lián)動(dòng)”。關(guān)于府院聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生的原因有很多文章進(jìn)行過(guò)論證，我在這里就不贅述了。以下主要結(jié)合工作對(duì)府院聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

我所在的地區(qū)府院聯(lián)動(dòng)主要還是停留在政府與法院之間就個(gè)案形成的“一案一議”、“一事一議”。政府關(guān)注的企業(yè)，會(huì)就個(gè)案與法院成立聯(lián)合工作組或者專班，在某些方面給予一定的特殊政策，快速推進(jìn)，但這種模式的府院聯(lián)動(dòng)最大的癥結(jié)在于對(duì)人的依賴程度極大，更多的是依靠各部門一把手的重視程度，可能出現(xiàn)“人走茶涼”、“換人換政策”的現(xiàn)象。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“府院聯(lián)動(dòng)”也不應(yīng)止步于此，在承認(rèn)現(xiàn)有模式積極作用的同時(shí)，也應(yīng)清楚看到其體制性缺陷，盡快建立制度化的配套措施，打通這“最后一公里”。

第四，破產(chǎn)專業(yè)化力量不足。

東北地區(qū)不乏兼具理論和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的高水平破產(chǎn)法官。最高院二巡和省法院有全國(guó)破產(chǎn)審判專家，各地也有在辦理大型國(guó)有企業(yè)、裝備制造企業(yè)破產(chǎn)案件積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的案件親歷者，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要。大部分中基層法院沒(méi)有設(shè)立專門的破產(chǎn)審判庭，甚至沒(méi)有專門從事破產(chǎn)審判的人員。正如吳傳頤先生所說(shuō)，破產(chǎn)法既重要又錯(cuò)綜復(fù)雜，由于其難，感興趣研究者少之又少。加上法院內(nèi)部對(duì)破產(chǎn)案件不單獨(dú)考核，工作業(yè)績(jī)得不到合理評(píng)價(jià)，很多法官都不愿意辦理破產(chǎn)案件。各地破產(chǎn)管理人的水能力平也不均衡。在破產(chǎn)專業(yè)人員匱乏的情況下，破產(chǎn)法的有效實(shí)施難上加難。

以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)推動(dòng)破產(chǎn)法如何有效實(shí)施，我提三點(diǎn)建議：

第一，全方位多角度加強(qiáng)破產(chǎn)文化宣傳。

介紹一下我們鞍山地區(qū)的探索和嘗試：1.法院公眾號(hào)和官網(wǎng)上推出了“法官說(shuō)法”系列報(bào)道，目前已推出幾期專題，反響很好。當(dāng)?shù)貓?bào)紙開辟小專欄同步宣傳，辦法雖然有點(diǎn)老有點(diǎn)土，但起到了很好的宣傳效果。2.注重典型案例的引領(lǐng)和示范作用。對(duì)于具有典型意義和新類型破產(chǎn)案件，由承辦人撰寫辦案總結(jié)和辦案心得，供庭內(nèi)法官、專業(yè)法官會(huì)議學(xué)習(xí)討論。3.緊緊抓住政府關(guān)注的破產(chǎn)案件契機(jī)，加強(qiáng)與政府溝通，帶動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

其他建議：對(duì)于其他法院的務(wù)實(shí)做法、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，希望上級(jí)法院能及時(shí)通報(bào)，并通過(guò)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)或組織經(jīng)驗(yàn)交流等方式深度發(fā)掘。

第二，深化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使之實(shí)體化常態(tài)化運(yùn)行。

府院聯(lián)動(dòng)這個(gè)詞的構(gòu)造雖是“府”在前，但是破產(chǎn)程序的起點(diǎn)和終點(diǎn)都在法院，法院也最清楚在實(shí)踐中究竟有哪些問(wèn)題需要政府支持予以解決，所以在深化府院聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制的征途上，我認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)增加主動(dòng)性而不是等待。

具體到工作方式，結(jié)合鞍山地區(qū)的嘗試和探索，提幾點(diǎn)建議：1.除辦案法官在工作層面積極與政府相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)外，法院領(lǐng)導(dǎo)也要勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，必要時(shí)事不隔夜，一把手親自溝通協(xié)調(diào)。某種程度上講，破產(chǎn)工作是一把手工程。2.找準(zhǔn)破產(chǎn)審判與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，將破產(chǎn)工作置于服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中考慮，讓政府認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)審判也是營(yíng)商環(huán)境，破產(chǎn)不是法院一家的事，也不是給政府添麻煩，加強(qiáng)府院聯(lián)動(dòng)是共贏，幫法院解決破產(chǎn)難題，就是幫政府“破圈解鏈”。當(dāng)前中央大力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)調(diào)做好“六保”“六穩(wěn)”工作，就是最好的結(jié)合點(diǎn)。3.針對(duì)各地府院聯(lián)工作發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，下一步工作重點(diǎn)也應(yīng)有所區(qū)別：尚未建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的，抓緊建立；已經(jīng)初步建立的，推動(dòng)向縱深發(fā)展；已經(jīng)建立常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制的，要鞏固聯(lián)系，用足用活政策，敢于先行先試，建立若干子機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)職能落地落實(shí)。

第三，加強(qiáng)破產(chǎn)專業(yè)人員的培養(yǎng)，為破產(chǎn)法的有效實(shí)施提供人才保障。

破產(chǎn)工作對(duì)于人的要求極高，對(duì)于人溝通協(xié)調(diào)能力的要求極高。當(dāng)務(wù)之急是擇優(yōu)選人，打造一支既有專業(yè)知識(shí)又善于溝通協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)精良、素質(zhì)全面的破產(chǎn)審判隊(duì)伍并盡可能穩(wěn)定這支隊(duì)伍。條件具備的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)置專業(yè)破產(chǎn)審判庭甚至是破產(chǎn)法庭；條件尚不具備的地區(qū)，起碼要成立人員基本固定的破產(chǎn)合議庭。在管理人的選任上，要有勇氣以更開闊的視野，更寬廣的胸懷，破除地方保護(hù)主義，通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)本地管理人能力的提升。

2019年，破產(chǎn)在全國(guó)再掀熱潮，我們看到了最高法院推動(dòng)破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)的決心和力度，也看到了破產(chǎn)法司法實(shí)踐與專業(yè)化建設(shè)取得的成就。成績(jī)背后，源于破產(chǎn)本身的重要性和中央的大力推動(dòng)。但作為從事破產(chǎn)審判工作的法官，在看到成績(jī)的同時(shí)，我更關(guān)注的是，如果有一天，來(lái)自中央層面的動(dòng)力消失,破產(chǎn)事業(yè)是否有足夠的造血能力和底氣,通過(guò)與市場(chǎng)的結(jié)合而自我發(fā)展。作為來(lái)自東北的法官，我更關(guān)注的是，東北老工業(yè)基地破產(chǎn)審判工作困在哪里，出路又在哪里。

感謝中國(guó)破產(chǎn)法論壇，以它的敏銳和包容，主動(dòng)收集來(lái)自東北的聲音，直面破產(chǎn)工作面臨的痛點(diǎn)和短板，不流于情緒，也不憚?dòng)谥泵鎲?wèn)題。雖然東北老工業(yè)基地破產(chǎn)法實(shí)施的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，與先進(jìn)地區(qū)還有差距，但東北并不是被遺忘的角落，只要我們能克服焦慮和急躁，踏踏實(shí)實(shí)研究問(wèn)題，相信憑借這片熱土的基因和韌性，終可以迎來(lái)屬于東北老工業(yè)基地破產(chǎn)工作的高光時(shí)刻。