為了給經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地資源，深圳市政府先后在1992年、2004年進(jìn)行了兩次“國(guó)有化”行動(dòng)，但因土地補(bǔ)償不到位以及由此帶來(lái)的“違建”、“搶建”現(xiàn)象，無(wú)形中造成了長(zhǎng)期以來(lái)困擾深圳社會(huì)發(fā)展的歷史遺留問(wèn)題，而這在工業(yè)用地改造項(xiàng)目中影響尤甚。

如何妥善解決項(xiàng)目用地及地上建筑物的歷史遺留問(wèn)題，往往成為工業(yè)用地升級(jí)改造項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。在實(shí)際操作中，借助城市更新解決歷史遺留問(wèn)題是深圳地區(qū)工業(yè)用地升級(jí)改造項(xiàng)目的主要途徑；不過(guò)，隨著商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的白熱化，不少工業(yè)用地項(xiàng)目的投資者正試圖通過(guò)“引入產(chǎn)業(yè)+農(nóng)地入市”等非城市更新的方式，尋找解決歷史遺留問(wèn)題的其他路徑。

一、深圳非農(nóng)建設(shè)用地歷史遺留問(wèn)題概述

（一）兩次“土地國(guó)有化”的補(bǔ)償未到位

為了給城市發(fā)展提供用地保障，深圳市政府在1992年出臺(tái)了《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，對(duì)原特區(qū)內(nèi)的集體土地實(shí)行“統(tǒng)征”，轉(zhuǎn)為國(guó)有用地；2003年，深圳市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見(jiàn)》，把特區(qū)外的土地全部“轉(zhuǎn)”為市政府發(fā)展儲(chǔ)備用地。

然而，由于對(duì)村集體、村民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、不到位，上述“征地”、“轉(zhuǎn)地”行動(dòng)事實(shí)上并未得到當(dāng)時(shí)的村集體及村民的承認(rèn)。在性質(zhì)上，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬土地名義上雖為“國(guó)有土地”，但要真正實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，則需要完成對(duì)土地及地上建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償手續(xù)。

（二）違法建筑的泛濫

深圳地區(qū)的快速發(fā)展，催生了巨大的用地、用房需求。大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織出于招商、創(chuàng)收等考慮，與村外個(gè)人或企業(yè)簽訂用地協(xié)議，使用年限50年甚至更久——事實(shí)上成了“以租代售”。土地實(shí)際使用人在取得“土地使用權(quán)”之后，多數(shù)未經(jīng)合法報(bào)建手續(xù)就建起了各類(lèi)建筑。這些違法建筑不但數(shù)量眾多，而且承載著大量的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)2010年深圳完成的農(nóng)村城市化歷史遺留問(wèn)題違法建筑信息普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，全市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑普查總量為35.7萬(wàn)棟，建筑面積3.57億平方米，用地面積131平方公里[i]，其中工業(yè)用地及地上建筑物占據(jù)相當(dāng)大的比重。若要對(duì)如此規(guī)模的“違法建筑”盡數(shù)拆除，不但阻力重重，還會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及大量人口的生計(jì)造成負(fù)面影響。

通過(guò)對(duì)工業(yè)用地歷史遺留問(wèn)題來(lái)龍去脈的梳理，我們認(rèn)為：要處理好以上問(wèn)題，首先需要理順好項(xiàng)目用地上政府、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村委”）以及土地實(shí)際使用人的關(guān)系。

經(jīng)過(guò)1992年、2004年兩次“國(guó)有化”行動(dòng)，深圳成為“名義上”全部由國(guó)有土地組成的地區(qū)。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府是項(xiàng)目用地的征收、征用方；但需要完成征地補(bǔ)償?shù)仁掷m(xù)，才真正轉(zhuǎn)為國(guó)有用地。在項(xiàng)目運(yùn)作中，相關(guān)成本大多由項(xiàng)目投資者直接承擔(dān)。作為社會(huì)公共利益的管理者，在土地開(kāi)發(fā)及歷史遺留問(wèn)題解決的過(guò)程中主要負(fù)責(zé)“算大帳”，其著眼點(diǎn)主要在于財(cái)政收入、城市規(guī)劃的落實(shí)、公共設(shè)施用地的保障等。

在相關(guān)工業(yè)用地升級(jí)改造項(xiàng)目中，村委扮演著銜接和溝通政府和實(shí)際使用人的雙重角色：他們是項(xiàng)目用地的“名義產(chǎn)權(quán)方”，土地征收、征用關(guān)系的“名義被拆遷方”，同時(shí)也與項(xiàng)目用地的實(shí)際使用人存在租賃關(guān)系。因此，村委（及所屬大多數(shù)村民）成為了解決項(xiàng)目用地歷史遺留問(wèn)題、促使項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵主體。作為所在社區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，村委主要的利益著眼點(diǎn)在于土地項(xiàng)目分成，留用地、留用房的數(shù)量及收益等。

項(xiàng)目用地的實(shí)際使用人名義上與村委締結(jié)了租賃合同，租用項(xiàng)目用地并在上面修建建筑、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。但由于歷史原因，他們的用地行為往往存在用地手續(xù)有瑕疵、報(bào)建手續(xù)不齊等缺陷，存在合法性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，他們與目標(biāo)用地的捆綁是最直接的，且大多在所在社區(qū)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，有著最迫切的利益訴求；另一方面，由于合法性上的缺陷，他們往往不愿意將“項(xiàng)目用地實(shí)際使用人”的身份展現(xiàn)于臺(tái)前，并常常需要與投資者聯(lián)合促進(jìn)項(xiàng)目的確權(quán)工作，實(shí)現(xiàn)自身利益的“洗白”。

總體而言，在處理工業(yè)用地歷史遺留問(wèn)題過(guò)程中所涉及的主體、法律關(guān)系，以及各方利益訴求可概括如下：

三、通過(guò)城市更新解決工業(yè)用地歷史遺留問(wèn)題的要點(diǎn)整理 

自《深圳市城市更新辦法》頒布實(shí)施以來(lái)，城市更新就成為了歷史用地確權(quán)及歷史遺留問(wèn)題解決的主要途徑。2016年《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》（下稱(chēng)“暫行措施”）等一系列措施的頒布，為解決歷史用地遺留問(wèn)題提供了更為靈活的選擇。

（一）未征轉(zhuǎn)用地：理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系后可直接拆除，參與城市更新

《暫行措施》明確規(guī)定，針對(duì)用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前的建成區(qū)，在已批準(zhǔn)納入城市更新區(qū)域的情況下，村委可自行理清處置土地范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，自行拆除、清理地上建筑物、構(gòu)筑物，并與政府簽訂征（轉(zhuǎn)）用手續(xù)的協(xié)議后，可作為歷史用地參與城市更新。政府將不另行支付補(bǔ)償費(fèi)用。

據(jù)此，項(xiàng)目投資者在理順土地的利益關(guān)系后，可直接將地上建筑物、構(gòu)筑物拆除，而不用要求建筑物的實(shí)際使用人出具產(chǎn)權(quán)證明，無(wú)形中降低了歷史用地參與城市更新的難度。但其代價(jià)有二：

一是交納更高的地價(jià)。相關(guān)用地上所分?jǐn)偟慕ㄖ娣e按照改造后的功能和土地使用權(quán)使用期限以公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的110%計(jì)收地價(jià)（其中的10%為對(duì)歷史用地行為的處理）。

二是更高的公共用地貢獻(xiàn)率。根據(jù)《暫行規(guī)定》拆除類(lèi)項(xiàng)目中歷史用地需要上交政府土地儲(chǔ)備的比例如下表：

（二）關(guān)于合法用地比例的靈活處理

一般而言，城市更新單元的合法用地比例不少于60%。但在合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范圍內(nèi)的歷史違建可按規(guī)定申請(qǐng)簡(jiǎn)易處理，經(jīng)簡(jiǎn)易處理的歷史違建及其所在用地視為權(quán)屬清晰的合法建筑物及土地。

（三）關(guān)于建筑物年限的靈活處理

《暫行措施》規(guī)定，舊工業(yè)區(qū)申請(qǐng)拆除類(lèi)城市更新的，建筑物原則上不應(yīng)少于15年，但在“總面積不超過(guò)6000㎡”、“不超過(guò)更新單元拆除范圍”的1/3”，“提供40%作公共利益用地或6500平方米獨(dú)立占地作為公共服務(wù)設(shè)施”的情況下，可將未滿15年的建筑物列入城市更新范圍。

總體而言，城市更新通過(guò)構(gòu)建“土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)”的機(jī)制，讓最先介入、解決歷史遺留問(wèn)題的投資者在獲得項(xiàng)目用地方面占據(jù)主導(dǎo)地位，以此激發(fā)投資者出錢(qián)出力，參與解決項(xiàng)目用地的歷史遺留問(wèn)題。然而，隨著2016年“8·31”新政的到來(lái)，村委用地轉(zhuǎn)讓、參與城市更新等均需要經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)集體資產(chǎn)交易平臺(tái)進(jìn)行，交易流程也越來(lái)越往“招拍掛”靠攏。隨著競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，不少投資者也在探索通過(guò)非城市更新方式解決項(xiàng)目用地歷史遺留問(wèn)題的辦法。

（一）法律依據(jù)

1.村委未征轉(zhuǎn)用地理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系后可直接入市

《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》（下稱(chēng)“空間辦法”）第七條規(guī)定，對(duì)于尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位在先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)掛牌交易；交易所得由政府和村委分配，法定的分配方式有二：（1）市國(guó)土基金和村委各分得50%的交易收益；（2）市國(guó)土基金獲得70%的交易收益，村委獲得30%的交易收益，以及20%的項(xiàng)目配套物業(yè)。

根據(jù)相關(guān)部門(mén)的反饋，在實(shí)際操作中，項(xiàng)目用地掛牌所得收益分配方案可通過(guò)各方協(xié)商予以調(diào)整。

2.針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地可實(shí)現(xiàn)擬定出讓方案、準(zhǔn)入條件

2016年10月20日，深圳市政府頒布《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法（試行）》（下稱(chēng)“產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法”）。根據(jù)前述的規(guī)定，為確保產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，可由區(qū)政府負(fù)責(zé)牽頭擬定建設(shè)用地項(xiàng)目的具體出讓方案與準(zhǔn)入條件。在企業(yè)正式進(jìn)駐項(xiàng)目用地之前，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)與用地單位簽訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管協(xié)議對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、投產(chǎn)時(shí)間、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率、節(jié)能環(huán)保、股權(quán)變更約束、退出機(jī)制、違約責(zé)任等問(wèn)題作出具體規(guī)定。

（二）操作要點(diǎn)與案例

現(xiàn)階段，已有工業(yè)項(xiàng)目的投資者通過(guò)“引入產(chǎn)業(yè)+農(nóng)地入市”的方式與村委合作獲得項(xiàng)目用地，借此理順項(xiàng)目用地利益關(guān)系、解決歷史遺留問(wèn)題。其操作要點(diǎn)可歸結(jié)如下：

首先是產(chǎn)業(yè)認(rèn)證，投資者可通過(guò)自行研發(fā)、合作或并購(gòu)的方式獲得產(chǎn)業(yè)技術(shù)成果，按照《深圳市高新技術(shù)項(xiàng)目認(rèn)定實(shí)施辦法》等規(guī)定，通過(guò)區(qū)一級(jí)的科技部門(mén)，完成高新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目認(rèn)定工作，為產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐提供資質(zhì)條件。

在此同時(shí)，投資者可同時(shí)與村委、街道辦溝通，確定當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)引進(jìn)的意向，并根據(jù)《空間辦法》、《產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法》的規(guī)定，由村委提出申請(qǐng)，區(qū)政府主導(dǎo)，為意向進(jìn)駐企業(yè)“量身定做”進(jìn)駐條件，在此基礎(chǔ)上正式啟動(dòng)入市交易程序。

在聯(lián)系項(xiàng)目用地，啟動(dòng)“農(nóng)地入市”交易程序的過(guò)程中，投資者需要與村委、實(shí)際使用人進(jìn)行充分溝通，進(jìn)而解決好項(xiàng)目用地的歷史遺留問(wèn)題、理順土地利益關(guān)系，為項(xiàng)目用地入市出讓做好準(zhǔn)備。

以上操作最初由深圳市方格精密器件有限公司通過(guò)“農(nóng)地入市”方式獲得寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的工業(yè)用地[ii]。近年來(lái)，隨著深圳政府對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的重視，以及對(duì)工業(yè)用地資源的保護(hù)，通過(guò)前述方式獲得用地的企業(yè)越來(lái)越多，比如大疆無(wú)人機(jī)[iii]、大族激光[iv]等。以此作為契機(jī)解決項(xiàng)目用地的歷史遺留問(wèn)題，將是一個(gè)有益的嘗試。

[i]數(shù)據(jù)來(lái)源：http://www.sznews.com/news/content/2014-04/01/content_9292635.htm。

[ii]信息來(lái)源：http://news.163.com/13/1115/17/9DO4KSJN00014AED.html，這是深圳相關(guān)政策頒布后的第一例“農(nóng)地入市”交易。

[iii]信息來(lái)源：http://sz.leju.com/news/2016-01-31/09526099378582826832147.shtml。

[iv]信息來(lái)源：http://news.ifeng.com/a/20161118/50277100_0.shtml。

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